土佐藩士。幕末には後藤象二郎とともに、坂本龍馬の構想をもとにした「船中八策」の理念を練り上げ、大政奉還後の新政府構想に関わった。維新後は由利公正らとともに五箇条の御誓文の起草・修正に携わり、新国家の基本方針の文案づくりに貢献した。以後は参議・文部卿などの要職を歴任し、晩年は枢密顧問官を務めて明治大正期まで生きた。